"Kansakunnan vapaus ei ole sitä, että säätyjen valtuutetut saavat toimia mielivaltaisesti, vaan sitä, että kansakunnan valistuneisuus sitoo heidän kätensä niin, että he eivät ryhdy omavaltaisiksi."

Avoimuuskolumni: Rahapolitiikka ja julkisuus

Julkaistu: 22.02.2016


Kuuluisa vuoden 1766 painovapauslaki, jonka merkkivuotta tänä vuonna juhlitaan, sisälsi kaksi pilaria: yhtäältä painotuotteiden ennakkosensuurin poistamisen ja toisaalta asiakirjojen julkisuusperiaatteen toteuttamisen. Molemmat olivat radikaaleja uudistuksia. Laissa esitetty julkisuusperiaate oli ainutlaatuinen koko maailmassa. Nykyään olisi vaikea kuvitella demokraattista oikeusvaltiota ilman painovapautta ja hallinnon julkisuutta.

Avoimuuden toteuttaminen on sitä tärkeämpää ja myös sitä vaikeampaa, mitä isommasta ja organisaatiosta on kysymys. Esimerkiksi EU:ssa hallinnon ja politiikan avoimuuden jatkuva kehittäminen on erityisen tärkeää kansalaisten luottamuksen vuoksi. Samalla ”julkisen tilan” hajanaisuus unionin alueella monien kielien ja perinteiden vuoksi tekee avoimuuden tehokkaasta toteuttamisesta haasteen. Pohjoismaiden, eikä vähiten Suomen rooli avoimuuden edistämisessä on ollut keskeinen.

Keskuspankkien suhde julkisuusperiaatteen soveltamiseen on 1990-luvulta alkaen kokenut suorastaan vallankumouksellisen muutoksen. Tämä on tapahtunut paitsi Euroopassa, myös muualla kehittyneissä maissa. Pitkään ajateltiin, että rahapolitiikan onnistumisen kannalta oli välttämätöntä pitää sitä koskevat perustelut ja suunnitelmat salassa. Rahapolitiikka vertautui tässä suhteessa ehkä valtioiden puolustussuunnitteluun tai kansainvälisen diplomatian herkimpiin neuvotteluihin. Kuvaavaa ajattelutavalle oli Bank of Englandin legendaarisen pääjohtajan Montagu Normanin motto ”never explain, never apologize”.

Nyt noista ajoista on tultu pitkälle. Keskuspankit ovat nykyään avoimempia politiikkansa perusteiden ja toteutuksen suhteen kuin koskaan aikaisemmin. Tämä on maailmanlaajuinen ilmiö, jossa euroalueen keskuspankit kuten EKP ja Suomen Pankki ovat olleet tiiviisti mukana.

Uusin konkreettinen esimerkki lisääntyvästä avoimuudesta on, että viime vuonna Euroopan keskuspankki alkoi julkistaa kattavat selonteot kokouksista, joissa EKP:n neuvosto tekee rahapoliittiset päätöksensä. Näin rahapolitiikan taustalla olevat perusteet – ja esillä olleet vasta-argumentit tulevat hyvin esiin, mikä antaa kiinnostuneille entistä sävykkäämmän kuvat EKP:n neuvoston toiminnasta ja ajattelusta.

Kokousten selontekojen julkistaminen on jatkoa monille EKP:n jo aikaisemmin käyttöön ottamille avoimuuden muodoille. Näitä ovat mm. rahapoliittisten kokousten jälkeen järjestettävät lehdistötilaisuudet kysymys- ja vastaussessioineen, neuvoston käyttämien talousennusteiden säännöllinen julkistaminen sekä rahapolitiikan tulevia näkymiä koskeva ns. ennakoiva viestintä, jota EKP on harjoittanut systemaattisesti kesästä 2013 lähtien.

Keskuspankkien avoimuudella on kaksi tarkoitusta. Yksi liittyy niiden rooliin julkisen vallan käyttäjinä. Julkisina viranomaisina niiden on oltava tilivelvollisia kansalaisille ja niille poliittisille elimille, jotka ovat delegoineet rahapoliittisen päätöksenteon itsenäisille keskuspankeille. Keskuspankkien itsenäisyys ja niiden päätöksenteon avoimuus ovat tavallaan saman kolikon eri puolia, joiden on oltava keskenään tasapainossa.

Keskuspankkien avoimuuden kasvu on tapahtunut rinnan sen kanssa, että niiden toiminnallista itsenäisyyttä on lisätty. Tämäkin on maailmanlaajuinen muutos, joka tapahtui 1990-luvun aikana. Keskuspankkien itsenäisyyden tarkoituksena on varmistaa luottamus rahan arvoon suojaamalla rahapolitiikka poliittisilta ja muiltakin paineilta, jotka voisivat tuota luottamusta häiritä. Itsenäisyyden ehtona on kuitenkin keskuspankin selkeä mandaatti ja tilivelvollisuus sen suhteen, miten se on toiminut sille annetun tavoitteen – hintavakauden – turvaamiseksi.

Rahapolitiikan avoimuus täydentää niitä muodollisempia tilivelvollisuuden järjestelmiä, joita keskuspankeilla on suhteessa poliittisiin elimiin, EKP:n tapauksessa Euroopan parlamenttiin ja sen valiokuntiin ja Suomen Pankin tapauksessa eduskuntaan, sen valitsemaan pankkivaltuustoon ja eduskunnan talousvaliokuntaan.

Tilivelvollisuuden toteuttamisen lisäksi keskuspankkien avoimuuden kasvun toinen tarkoitus, on ollut rahapolitiikan tehon lisääminen. Rahapolitiikan vaikutukset rahoitusmarkkinoille, inflaatioon ja suhdannekehitykseen perustuvat vain osittain rahapolitiikan ajankohtaisiin toimenpiteisiin, ja suurelta osin yleisön - siis yritysten, kotitalouksien, työmarkkinajärjestöjen ja sijoittajien - odotuksiin tulevasta politiikasta. Rahapolitiikan vaikutuksista valtaosa toteutuu odotusten kautta. Odotusten hallinta on keskeinen osa rahapolitiikkaa. Avoimuus lisää keskuspankin viestinnän uskottavuutta ja auttaa näin pitämään rahapolitiikkaa koskevat odotukset ja keskuspankin suunnitelmat linjassa keskenään.

Otetaan esimerkki. Nykyisessä taloustilanteessa, jossa jo pitkään ennusteita ja asetettua noin 2 prosentin tavoitetta hitaammaksi jäänyt inflaatio euroalueella vaatii vahvasti elvyttävää rahapolitiikkaa, Euroopan keskuspankki on viestinnässään pyrkinyt vakuuttamaan markkinat ja suuren yleisön siitä, että kevyt rahapolitiikka jatkuu myös tulevaisuudessa niin pitkään kuin tarvitaan hintavakauden saavuttamiseksi. Kun viestintä saa rahapolitiikkaa koskevat odotukset näiden aikomustensa mukaisina, politiikan teho saadaan maksimoitua.

Avoimuuden arvoa koskevassa pohdinnassa ei voi sivuuttaa sitä vaikutusta, mikä toiminnan ja keskustelun avoimuudella on niiden laatuun. Tämä näkökohta oli keskeinen Anders Chydeniuksen kuuluisassa painovapautta koskevassa mietinnössä. Siinä Chydenius selitti, miten avoin kritiikki varmistaa sen, että vahvimmat argumentit politiikassa voittavat ja heikommat joutuvat väistymään. Avoimuus varmistaa myös, että päätöksenteossa vedotaan legitiimeihin periaatteisiin: esimerkiksi neuvoston jäsenten ei pidä vedota kansallisiin etuihin, vaan tarkastella rahapolitiikkaa koko euroalueen kannalta. Myös EKP:n neuvostossa käytyjen keskustelujen lisääntynyt avoimuus osaltaan varmistaa, että tätäkin periaatetta noudatetaan ja osoittaa kansalaisille, että neuvoston toiminta tässäkin suhteessa täyttää hyvän rahapoliittisen päätöksenteon vaatimukset.

Erkki Liikanen

Kirjoittaja on Suomen Pankin pääjohtaja.

250-juhlavuoden verkkosivulla julkaistaan kuukausittain 'Avoimuuskolumni', jossa käsitellään painovapauden taustaa tai tulevaisuutta, Suomessa tai maailmalla. Kukin kirjoittaja esittää omia näkemyksiään.

Uutiset